El Presupuesto 2025 del Gobierno de Javier Milei.

El Centro de Economía Política Argentina (CEPA) nos ha enviado un extenso análisis del presupuesto presentado por Javier Milei para el año 2025 y que debe ser tratado en el Congreso Nacional.

Dejamos aqui algunos puntos salientes:

El proyecto de ley de presupuesto 2025 contiene disposiciones que precisan y amplifican lo anunciado por el Presidente el día domingo 15 de septiembre.

En primer lugar, los artículos 1 y 70 establecen la “regla fiscal”. Es una reedición de la regla de “déficit cero” de la ley 25.453 del año 2001. Aquella norma fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema en el año 2002 (fallo “Tobar”).

La Corte Suprema consideró que implicaba un exceso de discrecionalidad a favor del Poder Ejecutivo y que no cumplía con los términos propios de una medida de emergencia, en tanto no contenía una pauta temporal concreta de vigencia.

La “regla fiscal” es, así, ante todo un instrumento de discrecionalidad a favor del Poder Ejecutivo.

Si un presupuesto consistiera en una planificación seria de ingresos y egresos, el Congreso no debería permitirle al Poder Ejecutivo que vaya corrigiendo los números como le resulte más cómodo.

Por eso, la “regla fiscal” supone, además de mayor discrecionalidad, una generosa delegación de facultades por parte del Congreso al Poder Ejecutivo para que cambie -o corrija- este presupuesto.

El Congreso no debería conceder este permiso, sino simplemente limitarse a aprobar o rechazar un proyecto concreto de presupuesto. Sin ir muy lejos, en 2022, la entonces oposición requirió, para aprobar el presupuesto, que se incluyera un artículo que obligase al Poder Ejecutivo a remitir una ley complementaria en caso de que la tasa de inflación superase en un 10% a la prevista (artículo 131, ley de presupuesto para el año 2023, 27.701).

Asimismo, cabe subrayar que está vigente la ley 25.917 de responsabilidad fiscal (del año 2004, modificada en 2018), cuyo artículo 10 ordena que el gasto público presupuestario no puede aumentar más que el índice de precios al consumidor.

¿Cuáles son las similitudes y diferencias entre Ley de Presupuesto 2025 y la Ley Déficit Cero de 2001?

Similitudes:

• Objetivo: equilibrio presupuestario.

• Medios: la caída de recursos previstos en el presupuesto habilita, en tanto se provoque un desequilibrio, la reducción del gasto proporcionalmente.

• Vigencia: para todos los ejercicios presupuestarios, sin detalle. Se modifica en ambos casos la ley 24.156 de Administración Financiera de manera permanente. Diferencias:

• Ámbito de aplicación: 2001 a todos los poderes. En 2025 aplica sólo a SPN.

• Resultado de la medida: 2025 prevé que se alcance equilibrio o superávit. 2001, solo equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios, sin aclarar resultado fiscal o financiero.

• En 2001 se estableció el criterio de resultado fiscal, mientras que en el Presupuesto 2025 es el resultado financiero.

• Términos: 2025 utiliza ingresos, gastos, desvío, recortar, mientras que la ley de 2001 recursos, créditos, gastos operativos, reducir.

• Límites y excepciones: Ley 2025 dispone “las partidas sujetas a un monto de ejecución mínimo previsto legalmente”, mientras que en 2001 no se precisan.

• Reducciones específicas. En Presupuesto 2025 no se prevén específicamente reducciones y se podrá reducir todo lo que no tenga mínimo o ajuste legal (pero se excluirían -por la excepción nombrada- las prestaciones previsionales con movilidad).

Por su parte, Deficit Cero en 2001 contempló: 1) retribuciones periódicas de todo tipo, “incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones, pensiones”, y “las reducciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes según corresponda”; y 2) contratos (pero 2025 no lo requiere, ya que esa reducción se puede hacer conforme a delegación de la ley Bases, artículo 63)

Lo que la regla fiscal no dice es que el Tesoro, por el desarme de los pasivos remunerados del BCRA, emitió Letras Capitalizables (LECAPs) y también emitió LEFI, garantizadas por el BCRA.

Es decir, los pasivos remunerados no fueron absorbidos por una mayor demanda de dinero, sino que fueron traspasados al Tesoro.

Las LECAPs son letras del Tesoro Nacional capitalizables en pesos, es decir, son títulos de deuda de corto plazo emitidos por el Estado Nacional que pagan una renta que se capitaliza mensualmente hasta la fecha de vencimiento.

Los vencimientos son los siguientes:

1. S30S4 – 30/09/24

2. S14O4 -14/10/24

3. S11N4 -11/11/24

4. S29N4 – 29/11/24

5. S13D4 – 13/12/24

6. S17E5 – 17/01/25

7. S31E5 – 31/01/25

8. S14F5 – 14/02/25

9. S28F5 – 28/02/25

10. S14M5 – 14/03/25

11. S31M5 – 31/03/25

12. S16A5 – 16/04/25

13. S16Y5 – 16/05/25

14. S18J5 – 18/06/25

15. S30J5 – 30/06/25

16. S29G5 – 29/08/25

17. S12G5 – 12/09/25

Luego de las LECAPs, el segundo instrumento usado para absorber los pasivos remunerados fueron las LEFI.

¿Cuánto acumula la deuda por LECAP y LEFI?

• Según la información provista por la Jefatura de Gabinete de Ministros, en las respuestas que dio al Congreso, “al 31-7-24 se encuentran vigentes 11 Letras Capitalizables (LECAP’s) por un VNO de aproximadamente $27 billones y han capitalizado a esa fecha aproximadamente $1.7 billón de pesos.”

• En el caso de las LEFI, según la estimación realizada por CEPA al 13 de septiembre, acumulan $1,2 billones de capitalización, tomando el stock total de VNO $20 billones a una tasa de política monetaria de 40%.

• La suma de monto más interés acumulado, en cada caso, arroja: o LECAP $28,7 billones (informado por JGM el 31 de julio). Puede haber variación en LECAPs considerando que faltaría el mes de agosto. o LEFI: $21,3 billones (estimado por CEPA con una tasa de política monetaria de 40%).

• En términos presupuestarios, la capitalización de los intereses permite evitar incrementar el superávit para cubrir los intereses de esta deuda. Pero como contracara, este proceso incrementa la deuda sensiblemente. Peor aún, dado que el BCRA transfirió sus pasivos al Tesoro, puede incrementar la tasa afectando la deuda capitalizable.

Según la Consultora EcoGo que dirige Marina Dal Poggeto, la deuda por LECAPs y LEFI (acumulando capital e intereses) ascenderá a 3% del PBI a fin de 2025.

En 2023 se destinó a ciencia y técnica 0,26% del PBI.

En 2024 se redujo a 0,23% del PBI.

En 2025, se estima destinar 0,22% del PBI.

En materia de educación técnica, la Ley 26.058 establece que se deben destinar 0,2% de los ingresos del Sector Público Nacional.

A contramano del discurso oficial, según el Presupuesto la presión tributaria aumentará en 2025: “la presión tributaria pasaría de 22,37% del PIB en el año 2024 a 22,92% en el año 2025”.

Reducción BBPP

La disminución de la alícuota sobre este impuesto, que abonan sólo 409.081 personas (año fiscal 2022), así como el Régimen Especial de ingreso del Impuesto a los Bienes Personales (REIBP) que contempla el “adelanto” de 5 años, a una tasa muy baja, vigente en 2024, repercutirá en una menor recaudación en 2025. En términos de PBI, BBPP pasará de representar 0,19% del PBI a 0,11%. En recaudación, implicará una reducción interanual de 40,4% en términos reales.

Eliminación del impuesto PAIS

El impuesto vence legalmente el 31/12/24 y no se prevé su renovación, por lo cual se reduce a 0 su peso. En 2024, tras la decisión de Caputo de aumentar la alícuota y extender su alcance, el impuesto PAIS llegó a representar 1,1% del PBI.

Crecimiento de Impuesto a los Combustibles y Monotributo

La actualización del impuesto a los combustibles implicará un crecimiento en la recaudación de 96,9% en términos reales respecto a 2024. También el monotributo presenta una sensible suba de 128,9%.

Aumento de Derechos de Exportación

El incremento de derechos de exportación (+100%) no resulta compatible con el aumento del tipo de cambio (+18,3% anual) y de las exportaciones (+7,7%).

Gasto tributario: sin revisión y con leve aumento

Respecto al gasto tributario, incluidos en la famosa “separata” que había enviado el anterior Ministro de Economía para su discusión en el Congreso, cabe aclarar que el actual gobierno llevó a cabo un cambio en la metodología de medición. A partir de dicha modificación, el gasto tributario representará en 2025 3,54% del PBI, aumentando respecto de 2024 (3,48% del PBI), pero reduciéndose en relación a 2023 (4%).

Principales recortes de partidas

El presupuesto 2025 contiene recortes de partidas en todos los rubros, se detallan algunos rubros seleccionados.

1) Salud

• El presupuesto del Ministerio de Salud se reduce en 2025 18,2% con respecto a 2024.

• Se recortan programas clave como “Acceso a medicamentos, insumos y tecnología médica”: -14% con respecto a 2023

• El Hospital Bonaparte contará con 29,6% menos de recursos en términos reales que 2023 y -4,4% que 2024

• Al Instituto Nacional del Cáncer le otorgan 0,7% más de recursos que 2024, pero 47,5% menos que 2023.

2) Educación

• El presupuesto asignado a “Educación y Cultura” es 1% menor a 2024 y 44% menor a 2023.

• El programa “Innovación y Desarrollo de la Formación Tecnológica” que tiene a su cargo el diseño e implementación de políticas educativas relacionadas con la Educación Técnico-Profesional cae 22,9% respecto de 2024 y 68,4% respecto de 2023.

3) Ciencia y Tecnología

• El presupuesto asignado a “Ciencia, Tecnología e Innovación” aumenta 4,6% respecto a 2024, pero baja 32,1% en relación a 2023.

• Se recortan las partidas de CONICET: -18,3% respecto a 2024 y -39,7% en relación a 2023.

• La Agencia Nacional de Promoción de la Investigación el Desarrollo Tecnológico y la Innovación contará con el mismo presupuesto de 2024: 65,8% menos que 2023.

• Comisión Nacional de Energía Atómica:

en el marco de la paralización del reactor CAREM, los recursos caen 10,8% en relación a 2024 y -37,8% frente a 2023.

• Comisión Nacional de Actividades Espaciales: los recursos se ubican 40,6% por encima de 2024 pero 37,1% por debajo de 2023.

4) Desarrollo productivo

• Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA): se reducen sus partidas tanto frente a 2024 (-11,7%) como en relación a 2023 (-37,5%).

• Instituto Nacional de Tecnología Industrial: se recortan sus fondos 34% respecto a 2024 y 42,9% en relación a 2023.

• Instituto Nacional de Vitivinicultura: su presupuesto se ubica 20% debajo de 2024 y 29,4% menos que 2023.

• Programa Gestión Productiva (Ministerio de Economía): prácticamente se duplica respecto a 2024 (+95,5%) pero se ubica -40,6% respecto a 2023.

5) Seguridad Social

• La partida destinada a jubilaciones aumenta 3,2% respecto a 2024 pero 10,1% debajo de 2023.

• El programa “Complemento a las prestaciones previsionales”, en el que se impactan los bonos para la mínima, prácticamente desaparece (-99,9%).

¿Eliminan el bono en 2025?

En septiembre, el bono de $70.000 representa 23% del haber percibido ($304.500).

• Se desploman las pensiones no contributivas por invalidez laboral: 40,2% debajo de 2024 y 51,6% menos que 2023. Esto también hace suponer que se reduce el bono ya que la movilidad de las pensiones está atada a la de las jubilaciones, por ende no podría reducirse tanto más que las propias jubilaciones.

6) Universidades Nacionales

• Puede apreciarse un drástico recorte de la ejecución presupuestaria en universidades durante 2024, del orden del 33%, con algunas universidades llegando al 50%.

• Para el presupuesto 2025 no se observa una recuperación. De hecho, salvo algunos casos específicos, se profundiza el recorte adicionando otro 5,2% promedio.

• Resaltan los ajustes en la UBA (-10,1%), UNLP (-6,1%), UTN (-6%), UNDAV (-8,2%) y UNAJ (-8,1%).

Analizado de forma agregada, el recorte entre 2023 y 2025 es del 36,7% para el sistema universitario nacional.

El “Pacto de Mayo”: los gobernadores firmaron 25% de gasto sobre PBI

Al mismo tiempo que aumenta la presión tributaria nacional, Milei en su discurso del domingo 15/9 le pidió a las provincias que ajusten más el cinturón: “Por eso, a los gobernadores les digo: cumplir el compromiso de bajar el gasto público consolidado a 25 puntos del PBI requiere que las provincias, en su conjunto, hagan un ajuste adicional de 60 mil millones de dólares”.

En el Presupuesto 2025, figura el siguiente cuadro que detalla los Recursos de Origen Nacional (RON) a provincias y a CABA con la distribución según régimen vigente.

El total de recursos destinados a las provincias por la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos asciende a $51.957.492 millones ($51,9 billones). Al sumar el resto de las partidas que se transfieren a las provincias por fuera de CFI, el total asciende a $57.005.717 millones.

Con un dólar a $982, arroja un valor de USD 58.050 millones de dólares. Es decir, se apuntaría recortar el equivalente a un tercio de lo que las provincias perciben por Coparticipación.

Si comparamos la caída del total de transferencias a provincias de RON (Recursos de Origen Nacional) con la caída del total de la recaudación nacional, éstas presentan una diferencia significativa: el total de la recaudación nacional disminuye con menos intensidad que las transferencias a provincias por RON.

Esto se produce porque, en la recaudación nacional, el desplome de IVA y Ganancias se encuentra parcialmente compensado por el ingreso adicional de Derechos de exportación y de Impuesto PAIS que generó la devaluación y la ampliación y aumento del Impuesto PAIS en diciembre.

El aumento en la recaudación de estos dos tributos no alcanza a las arcas provinciales ya que ninguno de ellos es coparticipable.

Así, mientras los RON transferidos a las provincias, incluso considerando la excepcionalidad de Ganancias en mayo, se desplomaron entre 11,5% y 26,7% (promedio de -14,1%) en lo que va de 2024, la recaudación nacional se redujo entre 4% y 14,8% (promedio de -7,3%).

Crecimiento

El presupuesto estima una caída para 2024 de 3,8% y un crecimiento de 5,0% para 2025.

El pronóstico del gobierno es más optimista que lo que considera el mercado. El REM BCRA prevé una recuperación en 2025 de 3,5%, lo que significaría sólo recuperar el terreno perdido.

Inflación

Se parte del supuesto de una inflación del 104,4% a diciembre de 2024.

Es un dato llamativo: implica una inflación de 1,2% mensual para los cuatro meses restantes de 2024.

Se proyecta un proceso de desinflación agresivo: para el 2025 se prevé una inflación del 18,3%, lo que equivale a una inflación mensual del 1,4%.

Para 2026 y 2027 continuaría la desinflación sensible: 11,6% y 7,4% respectivamente. Las estimaciones difieren de las proyecciones del REM BCRA, ya que estima 122,9% de mediana para 2024 y 44,7% para los doce meses entre 08/24 y 07/25.

Dólar

El Presupuesto prevé un dólar a $1.207,0 en diciembre de 2025, es decir, una suba del tipo de cambio de 18,3% en el año. Dos conclusiones: no habrá saltos cambiarios, y el FX se mueve a la par de la inflación.

La tasa de depreciación va cayendo con los años, acompañando la inflación, y terminando al 7,3% en 2027.

El REM (Relevamiento Expectativa Mercado) BCRA prevé $1.025,4 para diciembre (aunque el top 10 indica $1.071,9).

Para los doce meses que van desde 9/24 a 8/25, el REM BCRA considera que el FX estará en $1.387,9, es decir, 15% más que el previsto por el gobierno a diciembre de 2025.

Algunas reflexiones sobre particularidades del presupuesto

Inflación 1,2% mensual hasta fin de año. El dato resulta particularmente llamativo dado que el mercado estima una inflación sensiblemente superior a ese guarismo. Aparece como una expresión de deseo.

¿Tarifazo?

¿Qué queda de los subsidios a la energía?

El Presupuesto estima que se reducirá la cobertura de energía eléctrica con subsidios. El objetivo para 2025 es que el 84,83% del costo de la energía sea cubierto por los usuarios vía tarifas.

Fuente: CEPA